Евгений Приходько: Путь Варшавы в ЕС не был таким простым , как может казаться. Когда среди политиков начались разговоры о вступлении Польши в Европейский союз?
Лешек Есень. Источник: pse.plЛешек Еcень: Формальные разговоры начались во второй половине 90-х годов , но этому предшествовали годы неофициальных бесед, которые сыграли очень важную роль. После 1989 года Ян Кулаковский стал первым польским послом при Европейских сообществах, и он уже тогда начал вести с председателем Европейской комиссии Жаком Делором разговоры о том, что Польша хочет присоединиться к Евросообществу. Это вызывало глубокий скептицизм, дескать, о чем вы вообще говорите! Польша — европейская страна, она расположена в центре континента, но это не означало, что наше государство и Евросообщество автоматически подходят друг другу. После свержения власти коммунистов польские и европейские политики начали убеждать друг друга, что вступление Польши в Евросообщество — это наш общий интерес. В этом вопросе было очень важно, как это говорилось, do we trust each other — доверяем ли мы друг другу.
ЕП: Под конец 90-х европейские политики были уже более склонны поддержать вступление Польши в ЕС или все еще нужно было их переубеждать?
ЛЕ: Переговоры позволили властной элите среднего уровня с обеих сторон познакомиться с реальной ситуацией. Помню , когда в 1999 году в Польшу прилетела правительственная делегация одного из министерств Австрии, то первое, что они спросили, было: «Работают ли здесь кредитные карты?» Я сначала даже не понял их вопроса — подозреваю, что уже тогда у нас было больше электронных транзакций, чем в Австрии. Или, например, в момент, когда шли переговоры о членстве Эстонии в ЕС, в страну прилетела делегация Еврокомиссии высокого ранга, и оказалось, что один из ее членов не взял с собой паспорт: думал, что не пригодится. По прилете выяснилось, что нужен не только паспорт, но еще и виза.
Эти ситуации показывают , насколько бывает широк горизонт восприятия других стран и как на него влияет багаж личных знаний и опыта. Вопрос представлений, с которыми люди приступали к переговорам, был очень важным в этой истории. Во время бесед эти представления менялись. Когда в 1998 году начались официальные переговоры с Европейским союзом, это уже означало, что процесс будет завершен успешно — при условии доработки политико-культурного слоя.
ЕП: Что вы имеете в виду?
ЛЕ: Вопрос принятия новых стран в ЕС лежит в двух плоскостях — я их перечисляю не в порядке иерархии: в формально-политической и политико-культурной. Формально-политическая — это то , о чем, собственно, ведутся переговоры: европейское право и способ его принятия страной-кандидатом. Во время разговоров стороны углубляются в тысячи самых мелких сегментов европейского законодательства, договариваясь о том, в каких сферах и почему оно некоторое время не будет действовать. Это и есть главный предмет переговоров. Но есть пример, когда переговоры не заканчиваются и, возможно, не закончатся никогда — это история со вступлением в ЕС Турции. В условиях же, когда культурный слой не подлежит фундаментальным сомнениям, процесс закончится вступлением.
ЕП: В какой атмосфере проходили переговоры?
ЛЕ: Это был холодный и формальный процесс. Без всплесков страстей , приступов разочарования и, как говорится, махания саблей. Это не правительственные переговоры, где может дойти до войны. В обсуждениях было мало горячих споров, но зато очень много практических вопросов, расчетов, таблиц excel и экономических прогнозов. Основа этих переговоров — очень толстый законодательный слой acquis communautaire , франц. «достояние сообщества» — совокупность различных принципов, правил и норм, накопленных в рамках Европейского союза и подлежащих обязательному сохранению в процессе его деятельности и дальнейшего развития который касается более чем 30 сфер. Это мир , где разговоры идут о взаимных интересах. С одной стороны — интересы граждан стран Европейского союза, производителей и потребителей. С другой стороны — интересы производителей и потребителей страны-кандидата. Так как переговоры касаются жизненных вопросов, фоном всегда присутствует общественное мнение: беспокойство различных кругов, профсоюзов, бизнеса. Их давление влияет на конкретику переговоров, поэтому из чисто формальной сферы разговоры переходят в своего рода торг и поиски компромиссов.
ЕП: На какие компромиссы пришлось пойти Польше?
ЛЕ: Такими компромиссами были переходные периоды , в течение которых некоторые нормы европейского права не действовали на территории Польши. Это давало время подстроиться под европейские реалии.
Во время переговоров страна-кандидат предлагает переходные периоды для тех или иных сфер; в итоге эти периоды либо сокращаются , либо сужается их охват. В каждом сегменте Польша должна была идти на компромиссы. В результате наша страна получила переходные периоды по 43 вопросам, в 12 из 31 области переговоров. Это количество показывает масштаб уступок, на которые должен был пойти Европейский союз, ведь все эти отклонения от универсального законодательства — нагрузка для них.
При поиске компромиссов важно учитывать некоторые аспекты — что один сектор может быть функционально связан с другим. Например , у нас есть переходный период в охране окружающей среды и он может быть связан с условиями ведения фермерских хозяйств. Мы связываем эти два сектора и ищем решение.
Второй аспект — деньги: если какая-то адаптация под евростандарты обходится в 10 миллионов , а переходный период определен на десять лет, то это не значит, что, увеличивая средства на 1 миллион, мы можем уменьшить переходный период на год. Все устроено сложнее.
ЕП: Какие условия должна была выполнить Польша и с чем были наибольшие проблемы?
ЛЕ: Трудным был вопрос приобретения иностранцами недвижимости , в частности сельскохозяйственной земли: по законам ЕС для этого не нужны никакие дополнительные документы. Мы просили 18-летний переходный период, но в итоге сошлись на 12-летнем. Также был вопрос о непосредственных доплатах для фермеров.
Но самыми сложными и длинными были переговоры об охране окружающей среды. Этот сектор требовал очень больших инвестиций , ведь в некоторых населенных пунктах даже не было водозаборных сооружений и канализации. Это не соответствовало европейским стандартам, и решить этот вопрос одним махом было невозможно, ведь одновременно с введением европейского права нужно было менять реальность. Очистка сточных вод была очень проблематичным пунктом, потому в этом вопросе был установлен очень длительный переходный период.
Переговоры шли в формате nothing is agreed until everything is agreed — ничего не согласовано , пока не согласовано всё. Всё европейское право во время разговоров раскладывается на мельчайшие детали и беседы идут вокруг каждой части, каждого сектора и в каждом из них возникают свои вопросы. В итоге в каждом сегменте мы приходим к договоренностям, которые при этом не считаются окончательными, пока у нас не будет финальной картины.
ЕП: Почему среди всех десяти стран , вступивших в ЕС в 2004 году, Польша последней закрыла переговорный процесс?
ЛЕ: У этого есть структурная и объективная причина. Приведу пример: больше всего дел в Суде Европейского союза — у Германии , но это не значит, что это какая-то плохая страна. Просто крупнейшая экономика ЕС порождает наибольшее количество проблем. Среди тех стран-кандидатов Польша была крупнейшим государством. Это никак не касается техники и тактики переговоров, как может показаться на первый взгляд, но влияет на количество дел, которые нужно охватить. В этом нет особой политической подоплеки, только объективные трудности.
ЕП: Правда ли , что Польша могла не вступить в ЕС из-за молока?
ЛЕ: Было много проблемных моментов , которые решались по очереди, а в конце их все нужно было объединить — среди них была и молочная квота. Основой регулирования рынка в ЕС является система административного ограничения поставок, в том числе молока. В результате принятых решений Польша получила шестую по величине национальную квоту на молоко в Европейском союзе. Молочные квоты были ликвидированы в 2015 году. Но не было такого , чтобы какие-то противоречия были настолько сильны, чтобы задержать процесс переговоров. Во время обсуждений мы еще не знали, как предприниматели и потребители отреагируют на новый рынок.
Одним из фантастических фундаментальных успехов Польши после вступления в ЕС стало умение воспользоваться этим рынком. До ЕС у польского производителя обуви , например, было 38 миллионов пар ног, которые можно было обуть. Как только страна вступила в ЕС, у него появилась возможность продавать гигантское количество пар обуви. Те большие возможности, которые следуют за европейской интеграцией, во многих секторах польской экономики были реализованы фантастически. Это одна большая история успеха, которая доказывает, что интеграция имеет смысл.
ЕП: Во время таких переговоров многие вопросы часто решаются в неформальной обстановке — в курилках или за бокалом чего-то крепкого. В случае переговоров Польша-ЕС было что-то подобное?
ЛЕ: Конечно. Во время таких встреч выстраивается доверие. Очень важно , доверяют ли переговорщики друг другу, в состоянии ли они уступить на одном поле, чтобы получить больше на другом. Например, кто-то идет на уступки в области сельского хозяйства с расчетом, что вторая сторона уступит в секторе телекоммуникаций. Если не будет доверия, количество таких связок будет очень маленьким, что очень сильно влияет на процесс переговоров.
ЕП: Перед вступлением Польши в ЕС парламентские выборы выиграли посткоммунисты. Премьером был Лешек Миллер , а до этого президентом стал Александр Квасьневский. Как так получилось, что политики, которые строили карьеру в Польской Народной Республике, были так вовлечены в евроинтеграцию Польши?
ЛЕ: Не стоит углубляться в убеждения обоих этих господ: они сели в поезд , который мчался на всех парáх. После 1989 года польское общество с полной решимостью приняло западный вектор, и не было никаких сомнений, что страна вступит в Евросообщество и НАТО. Если бы Cоюз демократических левых сил или правительство Лешека Миллера заявили: нет, мы не будем вступать в ЕС, то они были бы просто сметены с политического поля. Вступление в ЕС не обсуждалось. Когда в 2001 СДЛС пришел к власти, переговоры зашли уже слишком далеко. Правительство Ежи Бузека перед своим уходом существенно ускорило переговоры, чтобы вопрос членства в ЕС был решен как можно скорее.
ЕП: Если смотреть с сегодняшней перспективы: что Польша получила , а что потеряла от вступления в ЕС?
ЛЕ: имиллардоЯ принадлежу к числу крайних оптимистов: мы получили очень многое , а потеряли совсем мало. Наша страна получила главный инструмент развития — рынок, и участие Польши в нем бесценно. За 17 лет присутствия в ЕС Польша получила «чистыми» 135 миллиардов евро средств на почти четверть миллиона проектов (из бюджета ЕС Польша получила 199,7 миллиарда евро, выплатила в бюджет — 64,3 миллиарда евро).
К потерям можно в некоторой степени отнести ограничение суверенных прав страны, которая входит в многосторонние соглашения без привязки к определенной перспективе достижения. Вообще договоры в истории человечества подписываются постоянно, но, как правило, они действуют до момента достижения какой-то цели. Договор о вступлении в ЕС таковым не является, поэтому эта структура напоминает федералистскую конструкцию.
Но важно, что потеря некоторых суверенных прав касается всех членов ЕС, а не каких-то нескольких стран. На фоне доступа к рынку и полученных средств уступки в вопросе ограничения суверенных прав выглядят незначительными. Кроме того, если говорить о потерях, во время переговоров мы не предусмотрели несколько моментов, связанных с рынком труда.
ЕП: О чем идет речь?
ЛЕ: Со стороны ЕС было значительное беспокойство по поводу открытия рынков труда , поэтому Брюссель выступал за переходный период в этой сфере. Но никто не предусмотрел, насколько сильно граждане стран, присоединявшихся к Евросоюзу, изголодались по путешествиям, насколько сильно они искали новые возможности самореализации.
Из Польши тогда эмигрировало около двух миллионов человек , но это цветочки по сравнению с масштабом эмиграции, например, из Литвы, где выехало 20 % населения. Люди, увидев шанс, воспользовались им. Условный Ян Ковальский уехал из Польши и улучшил свою жизнь, работая в Лондоне. Для него все чудесно, но у процесса европейской интеграции также есть последствия на микроуровне, касающиеся отдельных предприятий, и на макроуровне, касающиеся экономики в целом и даже политики, как в случае Brexit. Сторонники выхода Великобритании из ЕС использовали для политических целей аргумент о миграции из Центральной Европы. В Польше же появились сложности с поиском сотрудников, особенно это сейчас видно в системе здравоохранения. Процесс интеграции несет с собой большие изменения в экономической и общественной реальности, которые очень сложно оценить позитивно или негативно.
ЕП: Каковы , по вашему мнению, шансы Украины вступить в ЕС и когда это станет возможным?
ЛЕ: Заинтересованность вступлением в Европейский союз каждой новой страны в очередной раз обосновывает существование этого объединения и процесса евроинтеграции. Шансы Украины зависят только от одного — от всех вместе взятых украинцев. Если украинцы захотят , то они вступят в ЕС и их ничто не остановит на этом пути. Ни один Путин в роли противника и ни одна Еврокомиссия в роли партнера.
Если у какого-то государства есть фундаментальные проблемы со вступлением в ЕС , это значит, что у него есть фундаментальные проблемы с национальным интересом. Однажды в польском парламенте во время презентации документов, касающихся переговоров с ЕС, депутат Войцех Аркушевский сказал: «Вот это и есть точное определение польских национальных интересов на практике». Польша, несмотря на посткоммунистов и всех остальных, сохранила общественную заинтересованность в европейской интеграции с 1989 года и до счастливого финала — вступления в 2004 году в ЕС, потому что это был наш национальный интерес.
