12 мая 2020 года президент Польши опубликовал новую Стратегию национальной безопасности (СНБ). Этот документ указывает не только на угрозы военного характера, но и на значительно более широкий спектр проблем: защита ключевой инфраструктуры, вопросы энергетического, социального, эпидемиологического и экологического характера, а также связанные с терроризмом и организованной преступностью. Кроме того, в нем содержится декларация того, каким образом Польша будет противостоять им. Как и в предыдущей версии СНБ, опубликованной 5 ноября 2014 года, большое внимание уделяется России, однако видение ее роли заметно отличается.
Стратегия-2014: опасный сосед
Предыдущая Стратегия национальной безопасности была обнародована менее чем через восемь месяцев после аннексии Крыма Россией и спустя более полугода после начала войны на Донбассе. Хотя в документе российская агрессия против Украины была упомянута, он все же создавался по большей части на основании другой международной ситуации, прежде всего — в Центрально-Восточной Европе. В 2014 году Россия, несмотря на приостановку своего участия в Договоре об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ), все еще оставалась его стороной. Правда, уже шла реформа российской армии[1], но эта страна еще не принимала участия в войне в Сирии.
Перевооружение воинских частей, находившихся на западе России, до начала агрессии против Украины находилось в начальной фазе, а количество инцидентов с участием российских вооруженных сил только начинало возрастать.
Конечно, в документе шестилетней давности учитывались угрозы, исходящие от России. Важнейшими среди них были признаны те, которые касались кибербезопасности и энергетической безопасности (чрезмерная зависимость от российского энергетического сырья) и ключевой инфраструктуры.
Уже тогда в СНБ ясно говорилось, что взаимоотношения с Россией — как двусторонние, так и отношения НАТО-Россия — должны «развиваться на основе полного уважения международного права, в том числе суверенитета и территориальной целостности государств, а также свободы выбора собственного пути развития и политических и военных союзов». Авторы также указывали, что целью Польской республики является укрепление контактов со всеми соседями, но одновременно подчеркивали, что проблемой для мировой безопасности остается сохранение авторитарных порядков. Очевидно, в первую очередь эти слова можно было отнести к России и к Беларуси, на которую Европейский союз в 2011 году наложил санкции в связи с недемократическим характером президентских выборов в декабре 2010 года.
В СНБ от 2014 года также подчеркивалось, что сравнительно недалеко от польских границ «имеется крупное сосредоточение военных потенциалов, в том числе наступательной конфигурации» — очевидно, это было указание на Россию как наибольшую угрозу военного характера. В документе отмечалось и то, что восточные соседи ЕС находятся под сильным политическим, экономическим и военным давлением со стороны России, и прямо говорилось о том, что именно она является важнейшим фактором дестабилизации Восточной Европы.
Чтобы противостоять этому, говорилось в документе, Польша будет действовать ради усиления субъектности своих восточных соседей. В то же время, авторы СНБ указывали на необходимость модернизации НАТО, прежде всего ее способности к коллективной обороне, и усиления восточного фланга альянса.
Поворотный пункт для европейской безопасности
Переломным моментом для европейской безопасности была аннексия Россией Крыма и разжигание войны на востоке Украины. Их результатом стало появление двух сепаратистских регионов на Донбассе — так называемых Донецкой и Луганской Народных Республик, — тысячи жертв и переселение сотен тысяч людей, а также политические и экономические проблемы Украины. Кроме того, в марте 2015 года Россия вышла из договора ДОВСЕ, а в сентябре того же года, по просьбе властей Сирии, осуществила вооруженное вмешательство в войну в этой стране.
Создаваемые Россией с 2014 года угрозы также довольно часто имели гибридный характер. Прежде всего, это были кибератаки и информационная война, вмешательство в выборы в других странах (в частности, во Франции и США), а также операции спецслужб (в частности, в Германии, Франции, Великобритании). Кроме того, она проводила интенсивное перевооружение и усиление воинских соединений, размещенных на западе страны, а также частые военные учения, в том числе широкомасштабные («Запад», «Кавказ»). Вооруженные силы РФ устраивали и большое количество необъявленных учений, не оповещая о них. В то же время, российские боевые самолеты и корабли становились виновниками военных инцидентов. Все действия такого рода нарушали либо обходили международное право, в частности, Венский Документ о мерах укрепления доверия и безопасности или договор об открытых проливах.
Именно это в сочетании с открыто агрессивной политикой сделало Россию основной угрозой не только для Польши, но и для многих других государств НАТО. Ответом на это стало укрепление восточного фланга Альянса, а также развитие сотрудничества с Украиной и Грузией, для которых политика России представляет особенно серьезную опасность. Даже белорусские власти стали по возможности дистанцироваться от российской политики, в частности, не выразив согласие на размещение в Беларуси российской авиабазы.
Стратегия-2020
Стратегия национальной безопасности, опубликованная в мае 2020 года, отражает изменения, которые произошли в сфере безопасности в течение последних шести лет. Она достаточно ясно показывает, что важнейшей угрозой для Польши, как в военном аспекте, так и в вопросах энергетики, информационной войны или киберпространства, стала Россия. В сравнении с предыдущей версией документа она, несомненно, стала играть более существенную роль.
Авторы документа однозначно заявляют, что «агрессия против Грузии, незаконная аннексия Крыма, а также действия в восточной Украине, нарушили основные принципы международного права и пошатнули основы системы европейской безопасности (…), а Российская Федерация осуществляет также действия ниже порога войны (гибридного характера), несущие в себе риск возникновения конфликта (в том числе не намеренного, следующего из резкой эскалации в результате инцидента, в особенности, военного), а также предпринимает всестороннюю и комплексную деятельность при помощи невоенных средств (в том числе: кибератаки, дезинформация)». Одновременно авторы документа обращают внимание на то, что все более опасным становится обостряющееся стратегическое соперничество между США, Китаем и Россией, которое неблагоприятно влияет на систему международных отношений.
Авторы СНБ также подчеркивают значение соблюдения международного права для безопасности Польши; особое значение в этом смысле имеют режимы контроля над вооружением и нераспространения оружия массового поражения. Это соответствует и интересам других государств региона, в частности, Беларуси, Украины или Грузии, которые и сами поднимают эти вопросы на международной арене.
В СНБ большое внимание уделено проблемам информационной безопасности. Кибератаки представляют собой все более серьезный вызов для государства, особенно для функционирования ключевой инфраструктуры. В свою очередь, информационная война — это не только элемент дискредитации других стран на международной арене или попытка поссорить их друг с другом; это также способ посеять панику или пошатнуть позиции властей отдельной страны. Связанные с этим опасности отмечаются не только в польской СНБ, но и в опубликованной в 2015 году военной доктрине Украины, которая прямо упоминает исходящие от России угрозы, и в военной доктрине Беларуси от 2016 года, указывающей на похожий перечень угроз, хотя и не уточняющей, от кого они исходят.
В свою очередь, затронутый в СНБ вопрос строительства газопровода «Северный поток-2» касается безопасности поставок не только для Польши, но и для всего региона, в том числе для Украины или Беларуси, которые ранее, будучи транзитными для российского сырья странами, извлекали выгоды как в виде оплаты транзита (Украина), дешевого сырья (Беларусь), так и в виде гарантированных поставок. Построение Польшей инфраструктуры для покупки газа и нефти вне России будет выгодно также для этих государств, поскольку в будущем, после реконструкции соответствующих интерконнекторов, это может позволить им уменьшить риск, что Россия будет использовать поставки энергетического сырья в качестве инструмента политического давления.
По мнению авторов СНБ, один из способов противостояния исходящим от России угрозам — формирование сильных региональных партнерств, а также действия Польши в пользу сохранения у НАТО политики открытых дверей, то есть, де-факто, поддержки попыток вступить в эту организацию тех стран, которые открыто декларируют такое желание, как Грузия или Украина, а также развития сотрудничества с другими соседями. В документе подчеркивается, что Польша будет добиваться более активного участия ЕС в действиях на благо безопасности государств Восточного партнерства, а также поддерживать политику расширения Евросоюза. Кроме того, там ясно сказано, что в интересах безопасности Польши — укрепление независимости, суверенитета и территориальной целостности Украины, Грузии и Молдовы, поддержка их стремлений к интеграции с ЕС и НАТО, а также участие в стабилизационной деятельности в регионе.
Значение документа
Новая Стратегия национальной безопасности РП ясно указывает на Россию как на крупнейший источник угроз не только для Польши или Центрально-Восточной Европы, но и для трансатлантической системы безопасности в целом. Наряду с формированием собственных возможностей для отражения и сдерживания, а также сотрудничеством с союзниками в рамках НАТО и ЕС, документ показывает необходимость сотрудничества Польши со своими восточными соседями и подчеркивает, что их суверенитет соответствует польским интересам безопасности. Польша не соглашается с российской политикой, стремящейся поделить мир на сферы влияния, поэтому сотрудничество со странами Восточной Европы будет для нее ключевым.
Стратегия представляет собой перечень важнейших угроз с перспективы польского государства и методические рекомендации, касающиеся внутренней и внешней политики. Без сомнения, приоритетом останется сотрудничество с партнерами в рамках ЕС и НАТО. Все большее значение для государства имеют вопросы миграционной и климатической политике, которые в последние годы стали предметом споров и дискуссий на международной арене.
Однако на практике реализация Стратегии национальной безопасности зависит от множества факторов, таких как экономическая ситуация, среда международной безопасности, отношения с другими государствами и, конечно, новый вызов последних месяцев — эпидемиологическая ситуация. Уже сейчас ясно, что в следующем документе нужно будет уделить гораздо больше внимания угрозам, связанным со здоровьем населения и необходимым в этой связи международным сотрудничеством — хотя еще недавно казалось, что современные государства достаточно хорошо подготовлены к такого рода испытаниям. При этом традиционные приоритеты, связанные, среди прочего, с «жесткой безопасностью» никуда не исчезли, а значит — государству придется иметь дело со все более широким спектром угроз.
Перевод Владимира Окуня
